[The Sustainable Development Goals and Technological CapacityOs Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e a capacidade tecnológica].

In order to achieve the Sustainable Development and Health Goals, it is essential to increase the technological capacity of the most disadvantaged populations. In the 21st century, the necessary technologies for this exist. The gap in technological capacity reflects the existence of a technological gradient between large- and small-scale production, due to an absence of incentives for innovation and a lack of technological dissemination in small businesses and communities. Technological change is central to development, but it is a public good that the market economy does not provide efficiently. Providing it requires the implementation of public policies aimed at technological innovation and dissemination. Reducing the technological gradient is therefore a major part of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development and the Pan American Health Organization's 2018-2030 Sustainable Health Agenda for the Americas. This also applies to the development of health systems, which function as a redistribution mechanism to break poverty traps. In addition, experiences in these systems are relevant to the implementation of policies that increase technological capacities aimed at reducing poverty, improving social determinants of health, and thereby reducing the scale of the human development trap.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo, de las Naciones Unidas (1), y la Agenda de Salud Sostenible para las Américas 2018-2030, promulgada por la Organización Panamericana de la Salud (2), plantean reducir la pobreza, promover la industrialización y el desarrollo sostenible, y alcanzar el máximo nivel de salud y equidad posibles. Estos objetivos multisectoriales son integrados e indivisibles, pues dependen mutuamente entre sí, como se señala en el marco de los determinantes sociales de la salud (DSS) (3, 4).

El desarrollo económico y humano, y su distribución, incluidos los salarios reales, reflejan directamente las diferencias en el nivel tecnológico[a], tanto entre países como al interior de ellos. Lograr el desarrollo tecnológico con equidad es una condición necesaria tanto para sostener el acceso al trabajo suficientemente productivo y remunerado, como para lograr los ODS. En este artículo se muestra cómo el desarrollo tecnológico, particularmente en la producción de pequeña escala, vinculada con la población de bajos ingresos, tiene una naturaleza de bien público y, por lo tanto, su provisión a través del mercado es ineficiente; de ahí su estrecho vínculo con los ODS.

Siguiendo el concepto de capacidades de Sen y Nussbaum, estas deben trascender del nivel individual al social. Por ejemplo, ejercer el derecho al trabajo por sí mismo no es bastante, ya que este debe ser suficientemente productivo, y esto es un atributo social, no solamente individual o privado. Es decir, las capacidades tecnológicas son un atributo social. De hecho, lo mismo sucede con la educación y la salud, cuyos mercados y distribución también operan con fallas.

En las sociedades industriales modernas, el cambio tecnológico en empresas grandes con producción a escala reditúa más que en empresas pequeñas y avanza con más empuje la tecnología de las empresas grandes que la de las pequeñas. Como resultado, se genera un gradiente tecnológico —es decir, diferencias de productividad— entre los sectores de gran y de pequeña escalas (5, 6). Surge un atraso relativo en la productividad de las empresas de menor escala, que emplean a una parte importante de la población. Esta distribución desigual de la productividad se relaciona directamente con la distribución desigual del ingreso. La asociación entre desigualdad de ingreso y de esperanza de vida ha sido ya demostrada (7).

Las siguientes cifras ilustran el gradiente tecnológico y salarial característico de las economías industriales. En México, en 2013, la remuneración anual promedio en las microempresas con diez empleados o menos —que ocupaban al 20,8% de los trabajadores— fue de MXN 53 500, mientras que en las empresas con más de 251 empleados —que ocupaban al 53,6% de los trabajadores— fue de MXN 169 500, 3,17 veces mayor (8). En los Estados Unidos de América, en 2017, las empresas manufactureras con producción menor de US$100 millones —con 19,1 empleados en promedio y que ocupaban al 39,4% de los trabajadores— pagaban un salario promedio de US$47 397, mientras que las de producción mayor de US$2 500 millones —con 5 657,4 empleados en promedio y que ocupaban al 30,8% de los trabajadores— pagaban US$71 666, es decir, 1,51 veces más (9). Como se observa, la desigualdad salarial fue proporcionalmente mayor en México que en los Estados Unidos.

A continuación, se analiza la naturaleza de bien público del desarrollo tecnológico y se explica cómo se genera el gradiente tecnológico. Se señala el papel dinámico básico del gradiente tecnológico en los DSS y se ejemplifica con la trampa de desarrollo humano[b], explicando cómo se relaciona su magnitud con el gradiente tecnológico y el déficit en capacidades tecnológicas. Finalmente, se analiza el impacto mutuo entre las políticas de gestión de los sistemas de salud y las de aumento de capacidades tecnológicas.

EL GRADIENTE EN CAPACIDADES TECNOLÓGICAS

El cambio en cualquier tipo de técnica de producción, es decir, el cambio tecnológico, consiste principalmente en crear conocimiento. Puesto que el conocimiento es un bien público, invertir en crearlo es redituable solamente si su beneficio es apropiable. En empresas grandes es más factible esta apropiación, posiblemente facilitada por patentes, y la magnitud del beneficio justifica una mayor inversión. En cambio, en empresas pequeñas es más probable que se conozcan o difundan las innovaciones, lo que reduce el beneficio apropiable, y puede no justificarse la inversión. Sin embargo, la creación de ese bien público podría justificarse para el sector productivo en su conjunto. Si bien incluso en sectores de gran escala la inversión en cambio tecnológico puede ser subóptima, en sectores de pequeña escala esta puede permanecer como bien público potencial, sin incentivos para realizarse. En estos sectores no se produce el cambio tecnológico, que queda limitado a la compra de insumos innovadores producidos en empresas grandes o a nuevos conocimientos del personal calificado.

En resumen, es más intensa la innovación en sectores de gran escala que en sectores de pequeña escala, ya que en el ámbito de las pequeñas empresas y comunidades, la economía de mercado no provee suficientes incentivos para la innovación y la difusión tecnológicas. Esta dinámica genera un gradiente tecnológico, tanto en investigación y desarrollo como en difusión tecnológica. Las diferencias tecnológicas surgen debido a diferentes ritmos de innovación en sectores de diferentes escalas. Este argumento se ha formalizado previamente (5, 6). La magnitud del gradiente tecnológico varía entre ámbitos y países, y es más pronunciado donde es mayor la desigualdad.

Las empresas grandes pueden financiar sus propios desarrollos tecnológicos mediante la utilización de personal calificado, la investigación científica y otras formas de colaboración social. En el caso de las empresas pequeñas, esta colaboración es incluso más necesaria. La educación y la ciencia pueden crear y difundir la tecnología. Los sectores productivo y educativo-científico deben vincularse con todo el espectro productivo y tecnológico, tanto de pequeña como de gran escala. Desde su formación, los estudiantes de diversas carreras pueden integrar un currículo de actividades significativas en los sectores productivo y de salud, que se incorpore a su formación y futuras posibilidades de empleo. Tanto el contenido de los programas y la docencia como las tecnologías que ocupan productores pequeños, medianos y grandes, pueden mejorarse en este proceso, prácticamente sin costo adicional, mediante la integración de los criterios adecuados al desarrollo de las actividades existentes. También puede incentivarse la innovación que beneficie a los sectores menos favorecidos, ya sea en la producción de los satisfactores de las necesidades básicas —incluida la vivienda, la alimentación, la salud, el agua, el drenaje, la sustentabilidad— como en sus diversos ámbitos de trabajo. La gran diversidad de tecnologías que existe actualmente puede aplicarse a resolver todo tipo de problemas.

Lograr este fortalecimiento de capacidades tecnológicas, que depende de la acción pública, reduce la pobreza e incrementa las posibilidades de una vida saludable. El aumento en el ingreso de los sectores económicos de menor renta, logrado con la mejora de sus fundamentos productivos, provocará un efecto multiplicador que hará crecer todos los sectores, lo que generará un impulso de desarrollo integral con efectos positivos en el logro de los ODS.

Se entiende por tecnología los procedimientos utilizados para convertir insumos en productos (no solo en la informática). El desarrollo tecnológico es el avance en estas técnicas de producción.

En una trampa de pobreza, las familias pertenecen a equilibrios diferentes, más altos o bajos, sin que la dinámica de mercado disuelva las diferencias.

GRADIENTE TECNOLÓGICO Y DETERMINANTES SOCIALES DE LA SALUD

Los elementos descritos permiten sugerir que el desarrollo tecnológico constituye el trasfondo dinámico de los determinantes del proceso salud-enfermedad, fundamental en la identificación, el diseño y la implantación de estrategias efectivas de largo plazo en favor del bienestar social.

Un menor gradiente tecnológico promueve resultados positivos en bienestar y salud, aumenta el acceso a bienes básicos y servicios primarios de atención de la salud, y mitiga las inequidades en salud, lo que genera desarrollo político y cultural, y madurez institucional. El desarrollo tecnológico influye en la salud a través de las estructuras sociales de oportunidad y acceso a recursos, y como mecanismo de redistribución de los avances en la salud.

Diversos campos del conocimiento han analizado el proceso salud-enfermedad y las complejas relaciones que tiene con sus determinantes, desde una visión biológica del proceso, como en las ciencias biomédicas, hasta una visión socio-ecológica, que explicita los factores no biológicos que explican las diferencias relacionadas con la salud (10). Sin embargo, ninguna de ellas toma en cuenta la distribución tecnológica y su dinámica. Las políticas actuales de salud tampoco lo hacen (11, 12).

El vínculo dinámico tecnología-salud expande el marco de los DSS (13) al identificar que las condiciones en las que la población nace, vive, trabaja, envejece y muere expresan sus capacidades tecnológicas, las que a su vez dependen de la organización y el posicionamiento sociales (3, 4). Los DSS son todas las características sociales que afectan a la salud (13). Los grupos poblacionales en desventaja experimentan una salud más precaria derivada de la desigualdad social y el acceso diferencial a recursos básicos, así como por el perfil de capacidades poblacionales (por ejemplo, la escolaridad, el desempleo, etc.), que definen en conjunto su capacidad tecnológica, en el nivel social señalado previamente. La relevancia de los DSS ha sido ampliamente reconocida (13, 14).

En la figura 1 se muestra una adaptación del marco conceptual propuesto por la Comisión de los Determinantes Sociales de Salud de la Organización Mundial de la Salud a partir de la propuesta de Solar e Irwin (3), que incluye el componente tecnológico, tanto en un sentido estático como dinámico. Estáticamente, la tecnología se ubica como parte de los determinantes estructurales (económicos, políticos, culturales y sociales); a su vez, el gradiente tecnológico modela los determinantes intermedios y próximos. Dinámicamente, el cambio tecnológico —y su distribución— es un factor fundamental de los determinantes estructurales e intermedios. Reducir el gradiente tecnológico y con ello incrementar las capacidades tecnológicas es esencial para reducir la inequidad en los DSS. El sistema de salud forma parte de los determinantes intermedios, ya que condiciona la distribución de las oportunidades de acceso a los servicios de salud y la calidad con la que los servicios son provistos, con implicaciones sobre la vulnerabilidad financiera, particularmente en las poblaciones que viven en condiciones de pobreza. En última instancia, el gradiente tecnológico modela la forma y el retraso relativo con los que interactúan las personas, el sistema de salud y la información. En este sentido, la maximización del efecto de los desarrollos tecnológicos sobre la salud poblacional dependerá estrechamente de su implementación sostenible y equitativa, bajo principios de colaboración local y acorde con sus principios éticos y valores.

FIGURA 1.

Tecnología como determinante social de la salud

DESARROLLO HUMANO Y GRADIENTE TECNOLÓGICO

El papel dinámico del gradiente tecnológico en los DSS se puede abordar mediante el desarrollo humano. Este requiere de inversiones durante la niñez y la juventud —como en educación y salud— que padres con niveles bajos de desarrollo humano frecuentemente no pueden realizar, a pesar de ser necesarios. En consecuencia, las desigualdades, o gradiente en el desarrollo humano, tienden a transmitirse entre generaciones (15). Esta situación constituye una falla del mercado que crea una trampa de pobreza que, a su vez, perpetúa una distribución injusta del desarrollo humano a través de la estructura social. Cuando esta trampa subsiste en un contexto de desarrollo tecnológico se denomina trampa de desarrollo humano (16, 17).

En la figura 2 se presenta esa trampa (17), que incluye, entre otros elementos, la transición epidemiológica que implica un cambio de patrón en la mortalidad y la morbilidad, de enfermedades contagiosas y nutricionales a enfermedades crónicas no transmisibles. El siglo XXI presenta una siguiente transición, en la que las capacidades tecnológicas resultan los determinantes principales de la salud, particularmente en los países de ingresos medios y bajos. En todos los rubros básicos —vivienda, alimentación, sanidad, medicina, educación y trabajo—, la tecnología está lo suficientemente avanzada como para que la población en su conjunto goce de altos niveles de salud y bienestar. Así, el incremento en la salud y el bienestar de la población depende cada vez más de su capacidad tecnológica. Resalta cada vez más la importancia de la desigualdad en estas capacidades, incluido el acceso al trabajo productivo, es decir, el gradiente tecnológico.

FIGURA 2

Trampa de desarrollo humano

En resumen, la profundidad de la trampa de desarrollo humano y los rezagos en los ODS son resultados de la magnitud del gradiente tecnológico.

SISTEMAS DE SALUD: TECNOLOGÍA E IMPLICACIONES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

¿Cómo integrar la gestión de los sistemas de salud con políticas públicas que promuevan los ODS? El punto medular es lograr eficacia y retroalimentación en la integración multisectorial de dichas políticas.

El sistema de salud forma parte del sistema tecnológico, y la racionalidad que define su diseño y operatividad mejora con la capacidad técnica de sus operadores y de las poblaciones que cubre (18). Es fundamental reducir el gradiente tecnológico de manera eficaz, tanto al interior de los sistemas de salud como en su contexto social. Atender la transición epidemiológica requiere que la población mejore activamente su salud mediante la adopción de estilos de vida saludables (19). Lograr los ODS requiere que el sector de la salud promueva las capacidades tecnológicas de la población para proveer su bienestar y salud.

El financiamiento público de sistemas de salud permite alcanzar logros relacionados con la salud y facilita incidir sobre los DSS, de forma coordinada con las políticas públicas locales y nacionales. Esto puede incluir también la capacidad para lograr diagnósticos a niveles local y nacional adecuados. Así, el financiamiento público puede asignar recursos a las poblaciones a partir de su realidad tecnológica local, lo que contribuye a reducir las trampas de pobreza. Los criterios de equidad y costo-efectividad pueden aplicarse integralmente con la inclusión de objetivos específicos de difusión tecnológica para la reducción del gradiente tecnológico, posiblemente mediante la focalización de los subsidios públicos (20).

Un componente tecnológico importante para la operación contextualizada de los sistemas de salud son los sistemas de información fidedignos, relevantes y oportunos (21). Estos permiten monitorear las condiciones de bienestar y salud en las poblaciones e identificar brechas en la atención. Su utilización es clave para fines de planificación estratégica y de coyuntura, y constituye una extensión integrada de capacidades tecnológicas. La actual pandemia de la COVID-19 provee un ejemplo a través de la aplicación de pruebas de detección poblacionales que ilustra cómo una tecnología puede expandir capacidades de gestión.

REFLEXIONES FINALES

Lograr los objetivos de desarrollo y salud sostenibles es inseparable del desarrollo tecnológico y del incremento de las capacidades tecnológicas de la población más desfavorecida. Su rezago se debe a que en los sectores de pequeña escala, la innovación y la difusión tecnológicas tienen características de bien público y no son provistas eficientemente por el mercado, lo que hace que se rezague en un gradiente tecnológico. La experiencia histórica en políticas públicas de salud representa un acervo institucional singular en la creación de bienes públicos y en el mantenimiento de valores éticos igualitarios. Estos proveen un punto de partida y sostén para políticas públicas que reduzcan el gradiente tecnológico, con lo que se reduce la desigualdad mediante el uso de metodologías y criterios objetivos y eficientes, a fin de promover el bienestar y la salud de la población en general.

Declaración.

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los criterios ni la política de la Revista Panamericana de Salud Pública / Pan American Journal of Public Health y/o de la Organización Panamericana de la Salud.